地缘政治格局正快速重塑，数据已然成为战略性资源。能够妥善治理、高效运用数据的国家，与无力驾驭数据的国家之间发展鸿沟持续拉大。多数国家尚未做好应对这一新格局的准备：数据是公共善，数字基础设施是国家核心资产。本文为各国提供一套治理、管理本国数据的完整蓝图 —— 它不只是技术方案，更是政府、公民、企业与民间社会之间缔结的数据社会契约，依托这套契约，各国可在技术变革加速、地缘局势动荡的时代，共同应对各类生存发展挑战，落地普惠性解决方案。

关键词：数据治理、人工智能治理、数字权利、数据主权、数字化转型、科技政策、数据社会契约、国家数据空间、数字公共基础设施、数字韧性、数字人文主义、信息工程

当下数字时代，数据被视作维系国家主权、安全、可持续发展、经济繁荣与社会福祉的核心根基，但绝大多数国家尚未建立一套公平、安全、高效的数据治理体系。

想要实现主权、安全、可持续、繁荣、民生福祉五大核心发展目标，各国必须长期推行以实证为依据、负责任的数据驱动治理模式。本文借鉴世界银行 2021 年报告《数据造福美好生活》，提出各国及区域需搭建依托数据社会契约的国家数据空间，该契约以三大支柱为核心：价值、信任、公平；秉持 “我们的数据，属于全体民众公共善” 的核心原则，并配套清晰的问责机制保障落地。

全文核心观点：全球亟需一套以数字人文主义为底层逻辑的数据与人工智能治理框架，以此重建信任、促成国际协作，实现三大目标：保障全民信息获取权、搭建数字服务与网络韧性体系弥合数字与数据鸿沟、共建安全可持续、普惠繁荣的全球数字未来。

高效、可靠地获取有效信息，从来都是政府与产业科学决策的前提，但如今数据治理的规模、复杂度与风险等级前所未有。新冠疫情充分暴露了各国政府数据管理、数据共享体系的底层缺陷：碎片化的医疗登记系统拖慢疫苗普及进度；相互割裂的收入档案导致民生救济发放滞后；互不连通的公共卫生系统让流行病追踪低效且不可靠。这一教训清晰证明：搭建一套统一、可信的数据资源管理体系，绝非锦上添花的技术优化，而是社会可持续、安全、繁荣发展的硬性基础。

2022 年之后，人工智能快速普及、数字公共基础设施（DPI）成为全球政策重点、数据主权争议持续发酵，同时各界逐渐意识到数据是气候治理、可持续发展的核心抓手，数据治理的紧迫性进一步升级。传统数据管理模式以数据孤岛、体系割裂、被动应对为特征，早已无法适配当下需求：它会拖累经济发展，产出不以公民为中心、低效的公共服务。若一国想要深度参与数字经济、向全体民众提供公平易用的公共服务，必须打破行业、部门、平台壁垒，实现数据跨领域共享复用。

政策制定者该如何推动这场转型？世界银行 2021 年《世界发展报告：数据造福美好生活》给出清晰路线：构建以价值、信任、公平三大支柱为根基的数据社会契约。本文结合人工智能、数字公共基础设施、数据治理领域最新理论，更新这套发展构想，为各国落地国家数据资源管理提供可实操的完整蓝图。

全文围绕六大核心议题展开：数据社会契约、国家数据空间及其底层基础设施、国家网络安全、可问责人工智能、数据主权与地缘博弈、面向政策制定者的实操行动方案。

以人为本数字社会的核心支柱，是一份数据社会契约，其核心指导原则为：我们的数据，是全体民众的公共善。“数据作为公共善” 重新定义了数据的属性：数据不再是可供私人无限攫取牟利的资产，而是由全社会共同治理的公共资源。这一理念的内核是：数据最终应当服务公共利益 —— 无论是优化公共服务、推动科学研究，还是创造普惠的经济发展机遇。

这份契约是政府、公民、企业、民间社会共同达成的公开共识，明确数据采集、使用、保护、共享的全部规则。它不只是一套法律条文，更是一套价值宣言；其价值无法仅靠书面宣告实现，必须依靠持续落地的行动支撑。

数据社会契约三大核心支柱

价值：数据为全体公民创造经济与社会收益，而非仅服务数据采集方、数据掌控方。价值最直观的落地载体是高质量数字公共服务：无缝衔接、全民可及、响应民生需求，民众日常生活可直接享受数据带来的红利。

信任：个人与各类机构能够信赖数据系统，隐私得到保护、杜绝数据滥用、保证数据真实准确。

公平：数据服务带来的收益、数据采集产生的成本负担，在全社会公平分配，重点覆盖历史上长期处于弱势、被边缘化的群体。

三大支柱不能是数据系统建成后的补充条款，而必须是顶层设计的起点。所有基础设施建设、法律法规、机构架构设计，都要以三大标准检验：该方案能否创造公共价值？是否增进、抑或损害公众信任？是缩小还是扩大数字公平鸿沟？

当下民众对数据采集、数据使用的认知持续提升，同时对政府、企业的数据行为愈发存疑。因此，明确订立数据社会契约，既是伦理责任，也是现实政治刚需。

三大支柱落地的所有配套举措，都必须着力消解各国普遍存在的数字鸿沟与数据鸿沟 —— 不同社会阶层、地域、代际人群在数字技术、优质数据资源上的获取差距。若缺少针对性政策干预、全民数字素养培训、普惠基础设施投入、无障碍服务设计，国家数据空间反而会加剧社会不平等。公平并非完善生态的附加产物，必须从顶层设计之初嵌入体系。

支撑这份契约的底层思想是数字人文主义：将人的价值、批判性思维、普惠获取权、严密的数据安全体系作为所有数据创新的核心。数字人文主义坚持技术服务于人，而非人受制于技术。该理念将人权、人的自主选择权、公平性置于数据生态、人工智能方案的核心，确保治理机制透明、可问责、多方参与。

信息工程则将上述理念落地，从底层设计打造以人为本的数据系统：默认具备透明性、包容性，以普惠信息获取为目标，而非只为少数主体攫取商业价值。

国家数据空间是数据社会契约的落地载体，遵循数字人文主义原则：它不只是被动合规满足数据保护法规，更主动捍卫公民数字权利、推动所有人平等使用数据服务，将本国全部数据视作全民共有资产 —— 由全社会妥善管理、造福全体民众，并为后代留存。数字公共基础设施为国家数据空间提供底层支撑，而完整的国家网络韧性体系则是兜底保障。

这套集 “数据社会契约、国家数据空间、数字公共基础设施、国家网络韧性能力” 于一体的体系，被文中喻为数字大教堂；落地这套体系，是打造可信、以人为本数字社会的关键。整套框架兼具治理规则与技术架构，复杂度极高，因此国家层面需要一套统一、完整的顶层架构统筹落地，分层架构如下：

• 国家数字发展总目标：以人为本、数据驱动数字化转型的顶层愿景，包含五大方向：主权、安全、可持续发展、繁荣、社会民生福祉

• 数据社会契约：政府、公民、企业、民间社会的共同承诺，围绕价值、信任、公平三大支柱治理数据

• 数字人文主义：以人为本的发展理念与框架，贯穿数据全生命周期，坚守人权、民主、多元包容，优先保障人的尊严、自主选择权、数据公共管护责任

• 人工智能与数据治理体系：规范人工智能运行、数据管理的规则、监督机制、问责与伦理框架，覆盖国家数据空间与数字公共基础设施全场景

• 国家数据空间：承载数据采集、管理、共享、使用的治理架构与技术体系，核心是可信数据空间与数字服务

• 数字公共基础设施：底层数字基础组件，包含数字身份、支付通道、数字钱包、数据共享基础设施，是整个数字生态的底座

• 国家网络安全与数字韧性体系：全域防护架构，保障数字大教堂各层级安全稳定，抵御各类威胁，维护数据完整、服务持续运转

本图是《数据作为公共善：以人为本数字社会蓝图》分层架构图，展示一套完整国家数字治理体系。从顶层国家数字发展目标、中层价值伦理与 AI 数据治理准则，到多元主体协同的国家数据空间，再到底层数字公共基础设施与全域网络安全韧性底座，层层递进构建以公民为中心、平衡主权、公平、信任的数字社会治理框架，改编自 2022 世界银行研究，更新于 2026 年

国家数据空间是一套联邦式生态体系，由多个可互操作、分行业的细分数据空间与可信数字服务共同构成。它以数字人文主义为根基，依托统一的法律、技术、语义、机构框架，实现跨领域安全的数据使用与共享，创造经济社会公共价值，同时保护公民权利、践行数据公共善、捍卫数据主权。

实操层面，国家数据空间是本国数据社会契约的落地载体：实现全国、地方、跨境、行业多维度可信数据共享与公平复用。其配套完整机构、治理架构、法律规则、互操作标准、技术基础设施，保障数据质量、安全、隐私与问责，支撑政府、企业、学界、民间社会开展实证决策、数据驱动创新。

国家数据空间成功的核心前提：高质量可信数据

缺少优质可信数据，能够创造公共价值、符合伦理的数字服务便无从谈起。互操作性是高效数据生态的核心，且不局限于技术层面：

技术互操作性：不同系统之间能够传输交换数据，是基础但不充分；

语义互操作性：依靠统一本体论、通用数据标准、受控术语、标准化元数据框架实现，确保跨系统、跨行业、跨境的数据解读逻辑统一。若无语义互操作，医院传输给社保系统的病历数据虽能完成技术传输，但业务层面无法解读；多源数据训练的人工智能模型，也会因底层概念定义冲突产生不可靠输出。

细分行业可信数据空间生态，由四大相互依存的治理、技术组件构成，人力资源是贯穿全体系的基础支撑与核心赋能要素：

基础设施：支撑数据流转与韧性的网络、存储、算力、安全系统；

法律法规：确立数据权利、隐私保护、数据共享复用、跨境数据流动规则的法律框架；

经济政策：配套激励机制、开放数据强制要求、公共投资体系，鼓励创新，同时制衡数据资产垄断；

机构体系：公共监管部门、监督机制、多方利益相关方议事平台、完整问责架构，明确数据、人工智能决策的权责划分。

四大组件依托数字公共基础设施、人力资源落地，产出数据驱动、人工智能赋能的解决方案，服务国家五大数字发展目标：主权、安全、可持续、繁荣、民生福祉。

整套方案的落地团队需要兼顾人文、社会、组织、技术维度，吸纳公私部门、学术界多方主体，组建跨学科团队：行业专家、信息工程师、数据科学家、法务、社会学者、伦理学家、终端用户。

数字服务：国家数据空间的核心价值载体

数字服务是国家数据空间存在的根本意义，是民众可直接感知的落地层，也是数据治理落地到日常生活的具象载体。依托可信数据空间与数字公共基础设施搭建，涵盖线上报税、健康档案查询、福利申领、企业资质办理等全部政务场景。

设计完善、普惠无障碍、主动适配需求的数字服务，是政府落地数据社会契约 “价值支柱” 最直观的方式；而设计粗糙的数字服务，反而会加剧契约旨在消除的数字、数据鸿沟。

开放数据承诺是体系核心：开放数据是生态价值向外输送的核心渠道，直接惠及公民、企业、行政部门、民间组织。政府以标准化、机器可读格式开放交通、财政、医疗统计、环境监测数据，能够赋能媒体、科研机构、中小微企业、创业者，产出政府单独无法实现的公共价值。但单纯开放数据远远不够，数据质量重于数量；完善的开放数据体系需要清晰授权规范、统一标准、配套人才培养与社区运营，将原始数据转化为洞见与创新。

开源软件是实现数字主权的关键抓手：减少厂商锁定风险，保障核心基础设施由公共主体管控。

这套开放理念同样适用于传统老旧系统中 “封存” 的数据。数据孤岛会大幅降低数据可检索性、可访问性、互操作性与复用价值。老旧系统现代化改造必须配套可量化目标：提升数据质量、平滑迁移、优化互操作、推动复用、合规开放数据，最大化公共数据资产价值。

同时，“数据作为公共善” 意味着长期数字保存的责任。公共档案、科研数据、文化数字遗产必须永久向后代开放，这是治理层面硬性义务，需要配套国家数字档案馆与完善数字保存战略。随着社会全面数字化，国家数字档案馆已成为公共基础设施核心组成。爱尔兰、荷兰、英国、澳大利亚均已出台专项法规、搭建国家级数字存档体系，保障数字文化遗产永续留存。

全域核心底线：网络安全与数字韧性

四大组件全维度都必须重视网络安全与韧性。国家数据空间的可信度完全取决于安全防护水平；一旦公民数据遭受泄露、勒索、境外窃取，数据社会契约的信任支柱会直接崩塌。

当下网络威胁持续升级：国家级势力针对关键基础设施发动网络攻击、境外信息操纵与舆论干预、针对医疗社保系统的勒索软件、大规模人工智能钓鱼与社会工程攻击、云服务供应链漏洞利用，已成为常态化风险。

数字公共基础设施已被认定为核心公共资产，等同于公路、电网、供水系统。一套完整 DPI 包含三大核心模块：数字身份系统、可互操作支付通道、数据共享基础设施；数字钱包是民众日常最直观的 DPI 载体，整合身份凭证、支付功能、个人行政档案、数据授权管理，由公民自主掌控。欧盟数字身份钱包为跨境通用落地提供成熟范本。

国家数据空间本质上是广义 DPI 架构的数据层。爱沙尼亚 X-Road 互操作平台、印度印度栈（整合身份、支付、数据授权）、巴西 Pix 实时支付系统、新加坡 MyInfo、丹麦 MitID 数字身份体系，均证明完善的公共数字基础设施能够大幅提升政务效率、降低行政成本、扩大金融普惠，为数字经济搭建底层底座。卢旺达国家数据革命政策、阿联酋国家数据战略、爱尔兰十年数字化投入，也证明只要政策持续发力、治理框架清晰，无论经济体量大小、收入水平高低，各国都有能力搭建国家数据空间。

数字服务是基础设施之上的应用层，也是建设 DPI 的最终目的；基础设施本身无独立价值，价值全部由上层服务兑现。爱沙尼亚推行的一次提交原则是成熟数字服务体系的典型：公民仅需向政府提交一次个人信息，跨部门公共服务均可自动复用，无需重复填报。民众通过统一、主动适配需求的政务渠道对接政府，这正是数据社会契约的具象落地：公民让渡自身数据使用权，换取比纸质体系更高效、简洁、人性化的公共服务。

至关重要的是，数字服务必须适配全人群，包含数字操作能力薄弱群体，避免扩大数字鸿沟。

DPI 架构重塑了数据生态的三大核心逻辑：

• 开放与互操作优先：政府、企业、民间社会可公平透明使用基础设施；依靠法律、组织、语义、技术四层互操作标准，保证跨平台数据解读统一，而非仅实现数据传输。欧盟《欧洲互操作框架》提供成熟参考；

• 建设顺序有优先级：优先落地身份基础设施，依靠身份认证搭建信任底座，再拓展支付、数据共享体系；

• 强化公共资产定位：部分核心数据基础设施具备极强公共属性，无法完全交由市场主导，需要公共财政直接投入、公共主体统筹治理。

乌克兰是依托 DPI 落地数据公共善的典型案例：2020 年上线 Diia 应用，单平台承载 120 余项线上政务，包含电子身份证、驾照、车辆登记、社保福利发放，完全以用户为中心协同开发；基于爱沙尼亚 X-Road 改造的 Trembita 安全数据交换平台，打通全国政务登记系统；底层依托人口、不动产、企业、社保四大基础登记库搭建国家级数据架构，全面落地一次提交原则。乌克兰案例证明：清晰的顶层架构、公民优先设计、高素质信息技术人才、压缩行政成本的财政需求，即便战时也能稳定运行成熟 DPI，保障政府持续为民服务。

政策制定者搭建国家数据空间时，需回答三个核心问题：哪些数据基础设施具备底层公共属性，必须作为公共善统筹建设？哪些环节可交由市场主体运营？如何设计公私交互接口，兼顾互操作性、信任与问责？如何依托开源软件搭建 DPI，实现数字主权、压缩成本、规避厂商锁定？

国家网络安全不能作为事后补充的技术环节，而是数据社会契约落地的硬性治理义务，配套完整机构能力、服务持续保障、危机响应体系。

当下威胁场景高度复杂：国家级势力针对能源、水务、金融关键基础设施发动网络攻击；境外信息操纵干预民主制度、消解公众信任；勒索软件攻击医院、政务系统；人工智能驱动大规模钓鱼、社会工程；云服务、软件供应链漏洞持续被利用。系统性网络攻击、境外舆论干预并非假想风险，全球各国均已遭受实质性损害。

完整国家网络安全治理模式

推行全域政府统筹架构，各国设立专职国家级网络安全机构（欧盟 ENISA、美国 CISA、英国 NCSC），配套国家级网络安全战略，明确优先级、权责划分、资源分配；国家计算机应急响应中心（CERT） 是核心机构支点，具备全国规模的风险监测、应急处置、灾后恢复技术能力。

数字主权与网络安全深度绑定：高度依赖境外厂商提供云、操作系统、通信设备、安全软件，会形成战略安全漏洞。一国无法自主保障数字基础设施安全，就无法实现完整数字主权。各国必须将技术依赖风险评估管控纳入国家安全核心工作。

行业认知的核心转变：从 “安全防护” 升级为 “数字韧性”。传统网络安全侧重事前防御、阻挡攻击；韧性体系承认漏洞无法彻底杜绝，同步强化监测、应急、灾后恢复三大能力。具备数字韧性的国家，遭遇网络攻击后仍可维持核心公共服务、保护公民数据，依靠冗余架构、异地备份、完善恢复预案快速恢复正常运转。

体系持续投入三大板块：

• 技术韧性：底层安全原生设计、端到端加密、异地安全备份、常态化渗透测试、极速应急响应；

• 法律与机构框架：清晰的数据泄露上报规则、权责划分、跨境事件协同处置机制；

• 最易被忽视的人文维度：公私部门全面普及安全文化，将网络安全素养纳入全民数字教育体系。

当下讨论国家数据空间，人工智能是无法回避的核心议题。人工智能具备重塑公共服务、推动科研突破、落地数据驱动治理的潜力，但潜力兑现完全依赖完善的数据、人工智能治理体系。

人工智能与国家数据空间双向赋能关系

完善治理的数据生态是负责任人工智能的前置条件：合规、尊重人权、契合社会价值的人工智能，必须依托优质数据底座；碎片化、存在偏见、缺少完整档案的数据，会产出不可靠、具备伤害性的 AI 输出。治理完善、可互操作、标准化的国家级数据，是透明可信、可问责人工智能的底层根基。

人工智能反向赋能公共治理，落地场景包括：

• 政府采购、社保福利领域 AI 反欺诈，减少资金流失、精准定向帮扶；

• 公共卫生预测分析，优化医疗资源调配，提前介入公共卫生风险；

• 自动化文档处理、自然语言交互，降低政务使用门槛、压缩行政成本；

• 辅助政策法规分析，帮助政策制定者识别法条冲突、预判新规影响。

人工智能最核心价值，是作为智能辅助伙伴放大人类判断：依托数据提供洞见、质疑固有假设、拓展决策维度，结合机器算力与人类价值判断、问责机制。但正如乌特・施密德教授所言：“与常规软件不同，人工智能系统无法保证输出完整、准确。” 短期之内，人类必须掌握最终决策权；长期发展虽存在变数，但数据辅助决策必须保留人工介入机制，纯数据自动决策则需严格限制。

人工智能带来的全新风险，需写入数据社会契约

• 算法固化、放大既有社会偏见，在信贷、司法、福利分配领域产生歧视性结果；

• 黑箱式 AI 决策消解问责体系、削弱公众信任；

• 生成式 AI 可大规模制造虚假信息，破坏理性公共讨论、冲击民主运行；

• 暗诱导设计：刻意操纵用户行为的算法交互模式，需立法全面禁止，修复民众对数字服务的信任。

少数大型科技企业垄断 AI 算力与模型，带来主权、技术依赖、公平性多重深层问题；若 AI 系统缺少强问责机制，会高效输出具备误导性的内容，消解人类自主判断、弱化数字民主。利奥十四世教皇指出：“核心挑战不在于技术，而在于人的生存本质。” 其近期通谕《人类之伟大》呼吁各国政府、科技企业建立具备约束力的全球框架，保障人工智能始终以人为本，捍卫不可侵犯的人类尊严、公平劳动权益、客观真相，避免算法、自主武器侵蚀上述底线。

《哥本哈根人工智能与数据治理框架》针对性化解上述风险，明确民主问责、人权、公民参与必须内嵌于 AI 治理，而非附加条款。

应对方案并非舍弃人工智能，而是完善治理体系，这项挑战不容轻视：

• 立法强制要求高风险算法透明、可解释；

• 针对政府高风险 AI 应用设立独立监督机构、个人问责流程；

• 投入公共部门自研 AI 能力，降低对私营厂商的完全依赖；

• 搭建完整体系识别、标注、对冲 AI 生成虚假信息；

• 保障 AI 公共服务红利覆盖全部民众。

总结：人工智能应当辅助人类决策，而非替代人类；落地可问责人工智能兼具政治与技术双重属性；守住人类最终决策权，必须依托完整的数据社会契约。

图自unsplash

跨境数据流动、数据本地化法规、全球互联网分化为多元监管阵营，让数据的地缘战略价值空前凸显。正如奥威尔所言：掌控数据者，定义人类未来。

当前全球形成三套主流数据治理模式，各国制定本国数据战略均无法回避三者差异：

欧盟人权优先模式：出台全球最完善立法体系，依托《数据战略》打造统一欧洲数据空间，依托《通用数据保护条例（GDPR）》《数据治理法》《数据法》《可互操作欧洲法案》《人工智能法案》落地完整规则。核心经验：保护公民权利与创新并非天然对立，最优方案不是无差别强监管，而是匹配数据社会契约三大支柱的适度、动态、分层智慧监管。

美国市场主导模式：分行业零散立法，长期缺少统一联邦隐私法规，以加州《消费者隐私法》为代表，整体体系侧重商业创新、弱化个人权利保障。《云法案》允许美国执法机构调取本土企业全球存储数据，对他国数据主权构成显著威胁；当下国内呼吁出台统一联邦隐私、AI 法规的呼声持续高涨，美国模式正处于转型节点。

中国统筹治理模式：搭建全球覆盖范围领先的数据治理法律体系，包含网络安全、数据安全、个人信息保护相关法规，覆盖维度对标欧盟 GDPR；2023 年成立国家数据局统筹数据资源开发、跨部门数据共享，顶层机构统筹能力突出；数字公共服务覆盖超十亿民众，实现大规模落地。这套体系证明国家级统筹数据治理具备可行性，但同时也引发国家公权力与公民权利平衡的深层讨论，而以价值、信任、公平为核心的数据社会契约框架，恰好针对性回应这一平衡难题。

发展中国家的核心困境

公民数据安全不可妥协；过度严苛的数据本地化法规会抬高基建成本、限制全球云服务接入、割裂国内数据市场；但完全开放数据又会导致公民数据遭境外监控、本土数字产业发展受阻、国家安全受损。

完善的国家数据空间可平衡矛盾：制定清晰本土存储规则、跨境数据传输条件、境外机构调取数据权限，兼顾公民权益、国家战略安全与经济创新所需的开放环境。具备成熟本土治理体系的国家，也能在双边、多边数据共享协议谈判中占据有利地位。跨境数据流动治理的核心目标：建立依托互信、对等权利、可执行问责机制的数据流通规则。

若无完善治理，将出现数据殖民危机：大型科技企业、境外政府不受约束地采集、侵占、商业化民众海量数据，这一现状已真实发生。非洲联盟推出《RICE 数据治理框架》（改革、整合、合作、执行），帮助非洲各国、区域经济共同体落地数据保护、统一法规、搭建安全数字经济，填补监管空白，抵御数据殖民风险。

区域政府间组织需优先推进区域数据主权，依托辅从原则协调各国主权，成员国保留本国数据资产的管理权与自主决策权。2024 年联合国未来峰会通过的《全球数字契约》，是全球多边协作核心锚点，也是首套全球统一数字协作、AI 治理、数据治理框架，确立普惠数字生态、可信人工智能、数据作为全球公共善的统一原则，与本文倡导的数据社会契约理念高度契合。

长期来看，全球亟需一套统一的全球数据与人工智能治理框架，配套专属国际机构，获得全球各国、民众广泛认同。这套框架能够对齐全球数据实践与社会价值、捍卫基本人权、吸纳多元利益相关方与跨区域主体参与协作，为安全、可持续、普惠繁荣的全球数字未来提供国际协作基础。

搭建数据社会契约、落地国家数据空间是长期工程，只要具备高层政治支持、行政统筹、公民参与、专项长期财政投入即可实现。全球先行国家、区域的实践证明，落地顺序规划至关重要。

国家 / 区域数据战略是一切工作的起点，设定清晰愿景、优先级、可量化目标，统筹后续全部投资与治理决策。欧盟《欧洲数据战略》是优质范本，依靠清晰政治愿景为整套数据体系建设提供统一方向。肯尼亚《国家数据治理政策草案》立足数据主权、以人为本治理、安全数据共享，定位数据为战略国家资产，助力普惠社会经济转型，代表全球各国统一趋势：无论经济体量、国土规模，完善数据治理都是数字发展的核心根基。

行业优先级选择

欧盟优先打造跨境通用行业数据空间，将其视作战略数字基础设施；英国《智能数据 2035 战略》以消费者权益、市场竞争为核心，依托开放银行体系推进。

数据社会契约适配各级治理主体，但部分国家从零搭建完整本土生态难度较高，可先行参与区域数据生态，参与规则制定、标准共建，保障本国公民权益在区域框架内落地。欧盟统一数据市场、非盟数字发展议程、东盟数字经济框架均提供区域协同路径；主动参与区域生态，本身就是践行数据社会契约、彰显本国数据主权。

在地缘局势紧张的当下，若底层数字基础设施、软件体系高度依赖境外，所谓国家数据主权只是空谈。欧盟 2026 年《技术主权沟通文件》明确这一方向：各国需将高端数字技术视作战略基础设施，自主培育芯片、云、人工智能、开源软件、能源配套本土能力，减少境外厂商依赖，自主制定主权政策，真正落地数据公共善。

爱尔兰、荷兰证明：预算有限但拥有优秀首席信息官、高层政治支持的小国，同样能取得显著成效。爱尔兰十年数字化持续投入，经经合组织、世界银行数字政府评估排名靠前；MyGovID 核心平台全覆盖政务服务，基于人生全周期重构政务服务模式，同步研发政府数字钱包，审慎落地负责任人工智能。荷兰经验则证明：完善独立监管机构与完善法律同等重要，荷兰数据保护局是机构治理的标杆。

数字基础设施能源配套规划

数据中心是国家数据空间物理底座，算力需求（尤其人工智能）持续推高电力消耗。各国搭建一体化数字生态时，必须将能源需求纳入数字战略顶层规划：

• 配套安全、低碳可持续能源供给，小型模块化核电成为稳定低碳大容量供电的重要方案；

• 升级电网、配电网络，保障大规模数字基础设施稳定、高韧性供电。

• 能源安全、电网韧性、数字主权三者深度绑定：无法稳定、可持续供给算力能源的国家，无法落地数据社会契约。

多数场景下，最大风险并非技术短板，而是机构层面问题：治理体系割裂、跨部门协调薄弱、落地执行能力不足、政治政策连续性缺失。正如欧盟奠基者让・莫内所言：“没有人，则万事难成；无制度，则一切难长久。”

支撑数据社会契约的机构体系，必须嵌入本国数字化转型顶层架构，依托实证政策、人本设计、数据驱动落地。当下主流成熟模式：设立数字事务部，统筹数字化转型与数据管理局，法定授权落地国家数字战略、搭建数字公共基础设施、人本数字服务，统筹跨政府数据与人工智能治理。

体系内必须设立首席数据与人工智能官（CDAIO） 高级岗位，拥有跨政府统筹权限，推动数据社会契约落地、统筹数据人工智能战略、保障数据质量、互操作性、伦理使用、完整问责机制。

网络安全权责通常由数字管理局统筹，协同民用数字监管机构、国家安全部门（国防部负责关键基础设施、全域网络韧性）；通信职能可纳入这套架构，或单独归口通信基础设施部门。

数据大使馆：网络韧性战略核心抓手

数据大使馆是一套主权安全存储方案，将本国核心数据、政务服务托管至可信境外司法辖区，一旦本土系统遭遇网络攻击、冲突、灾害中断，可保障政府持续运转。爱沙尼亚在卢森堡设立全球首个数据大使馆，作为国家网络安全战略核心，保障核心公共数据、数字服务稳定运行，落地数据公共善理念。

各国数字化基础差距极大：部分国家已建成成熟数字身份、完善机构、完整数据基础设施；部分国家数字化起步近乎空白，网络覆盖不足、法规雏形、公共部门执行资源有限。下文三阶段行动议程仅作参考，各国可结合国情调整：

第一阶段：夯实底层基础

搭建数字身份基础设施、国家网络韧性框架、数据权利法律体系；设立专职统筹机构，明确法定权责；任命首席数据与人工智能官；出台配套可量化目标的国家数据战略；全面审计老旧系统，制定现代化改造方案；评估算力配套能源供给、电网承载韧性。

第二阶段：搭建完整生态

搭建分行业可信数据空间；统一技术、语义互操作标准；落地开放数据体系、开源软件政策；开展公职人员数字数据技能培训；立法禁止数字服务暗诱导设计，配套监管机制；整合完善数字公共基础设施；搭建完整国家网络韧性体系，包含专职网络安全机构、国家级应急响应中心、配套量化目标的网络安全战略。

第三阶段：释放数据公共价值

搭建全民普惠无障碍数字公共服务；落地人工智能政务应用；依托数据实证制定政策；赋能私营部门数据创新；签署跨境数据共享协议；搭建国家数字档案馆与长期数字保存体系。

全阶段核心工作：持续维护公众信任。配套全民参与渠道、具备实权的独立监督问责机制、清晰公开的数据使用保护说明、让民众直观感受数据生态带来的实质红利（而非仅服务政府、企业）。

最终落地成果：全民可快速、稳定、高韧性、公平、易用获取规范可信、安全优质的信息，成为数字民主、数据驱动决策、全社会信息自由流通的前置基础。

图自unsplash

莎草纸书卷与古代图书馆是过去的信息载体，数据库是当下的核心载体，人工智能数据生态则是未来革命性载体。

在人工智能重塑的新世界，数据是支撑民主、普惠繁荣、人的自主选择权的核心基础设施。当国家、区域落地依托真实数据社会契约的国家数据空间，代表政策制定者已做好长远布局：将数据视作全民共有遗产，由全社会妥善管护、公平造福所有人、永久留存后代，而非被少数主体掠夺牟利。

这套体系为实证政策、人本设计、负责任人工智能落地、完善数字公共基础设施、数据驱动方案应对气候、公共卫生、贫富差距、民主治理等时代核心挑战奠定根基。

本文核心愿景：建立数据作为公共善、数字基础设施作为国家核心资产的未来，以 “我们的数据，属于全体民众公共善” 为核心准则订立数据社会契约；同时警醒：掌控数据者，将定义人类未来。

信息工程从业者在数字时代的使命，是以数字人文主义为根基，搭建这座数字大教堂，让上述愿景落地。

落地关键要素：高层政治支持、强有力的首席信息官、法定数字化转型与数据管理机构，配套首席数据与人工智能官，赋予统筹权限，将数据社会契约从理念转化为现实。

各国正式确立数据公共善理念、对外释放承诺的有效方式：出台国民数据宪章，作为顶层原则与权利宣言，将数据社会契约写入法律政策，明确公民数字权利、规范伦理数据治理、承诺本国数据资源绝不因商业、监控需求交由境外机构掌控。

国民数据宪章不会替代国家数据空间配套的完整法律、机构体系，但提供顶层政治锚点，保障数据社会契约不偏离初衷，是具象化的社会契约。

全球层面可推出《联合国国民数据示范宪章》，对标《世界人权宣言》，为各国本土宪章提供统一权威基准，跨境一致保护公民数字权利。

当下风险不容小觑：若各国缺少国家数据空间配套政策投入，将丧失数据主权、持续扩大社会鸿沟、消解公平数字社会赖以存续的公众信任。反之，各国、区域应当即刻投入数据治理、人工智能监管、数字基础设施建设，最重要的是培育数字人才。

依托完善的数据社会契约、具备强制约束力的国民数据宪章，各国方能实现全民信息普惠获取、为后代留存数字文化遗产、搭建数字服务与网络韧性体系，共建普惠、可信、惠及全体民众的数字社会。

正如乔伊斯《尤利西斯》中莫莉・布鲁姆的独白：“是的，我说好：数据终将成为公共善。是的。”

若本文观点引发共鸣，欢迎分享给数据治理、数字化转型、网络安全、人工智能监管领域政策从业者。文中议题值得广泛讨论，以理性决策塑造全人类共享的数字未来。

特别感谢艾努拉・佐罗耶娃全程支持、提供深刻见解与修改建议；感谢凯文・瑞安、巴里・劳里、瓦西里奥斯・佩里斯特斯对初稿提出反馈。本文基于 2022 年笔者与雅罗斯拉夫・埃费林、奥列格・彼得罗夫联合撰写的世界银行博客拓展完善，在此致谢二人的支持与贡献。写作编辑阶段使用 Anthropic 公司 Claude 人工智能辅助，全文终稿由本人审核，所有观点责任由笔者独自承担。

本文观点仅代表作者个人，不代表欧盟委员会、世界银行及下属机构官方立场。

【本文中包含的图片均来源于网络，仅用于信息传播和新闻报道目的。我们尊重并保护所有版权拥有者的权利。若有任何版权问题，或版权拥有者不希望图片被使用，请与我们联系，我们将在收到通知后立即处理并删除相关图片。】