鉴于治理（Governance）在经济发展中的重要性与日俱增，而且非洲各国正渴望迎头追赶他们在当代治理模式中落下的进程，本文件回顾了与非洲相关的文献和研究。
首先，本文介绍了一些典型事实，表明自 20 世纪 90 年代末以来，非洲作为一个地区，无论在人均收入、人类发展和贫困等方面的增长和经济成果都有了大幅改善。
其次，它表明自 20 世纪 80 年代末到 90 年代初以来，经济治理和政治治理都有了显著改善。经济治理通过经济自由度来衡量，政治治理通过选举竞争力指数、行政制约和政体以及政治稳定性指标来衡量。
最后，本文提出了一个挑战，即在多党民主制下，经济均衡和政治均衡之间可能会出现不平衡，从而对财政分配产生不利影响。
配图1:非洲国家国旗，图源：Mail & Guardian
长期以来，人们一直怀疑治理是非洲经济发展的主要障碍。20 世纪 70 年代末，当非洲经济在独立后遭受重大挫折时，这种怀疑开始逐步凸显。
1981 年，布雷顿森林机构委托编写了一份题为《加速撒哈拉以南非洲的发展》的报告：这份报告后来被简称为 "伯格报告"，其中强调治理不善是造成非洲经济健康状况不佳的罪魁祸首。
该报告提出了许多解决方案：市场自由化；反通货膨胀的宏观经济稳定；国有企业大规模私有化；严格的债务管理；有效控制预算赤字；削减政府开支，包括严格限制政府对消费品和社会服务的补贴；以及其他基于市场和私营部门驱动的政策。最重要的是货币贬值和贸易自由化，以实现经济健康和稳定的外部平衡。这些拟议的改革指的是 "经济治理" (economic governance。
译者注: Economic governance: “legal and institutional framework to support economic activity and economic transactions by protecting property rights, enforcing contracts, and taking collective action to provide physical and organizational infrastructure”. 政治治理通常是指管理国家，而经济治理通常指通过保护产权、执行合同和采取集体行动提供有形和组织基础设施，支持经济活动和经济交易的法律和体制框架
随后，一些非洲国家进行了政治改革尝试，部分是为了遵循上述经济政策，部分是为了响应捐助方为换取外部援助而提出的改革要求。这些改革指的是 "政治治理" （political governance）。非洲经济研究联合会的一项研究 "解释非洲经济增长"（增长项目）强调了治理的重要性。该项目将治理作为撒哈拉以南非洲（SSA）增长记录的核心，得出的结论是，治理不善会导致抑制增长的 "政策综合症"，而治理的改善则会使促进增长的 "无综合症 "制度更加普遍。上述改革是否改善了非洲的经济和政治治理？目前治理挑战的性质是什么？对未来有什么影响？本文试图回答这些问题。
经济增长是发展的关键因素，它是全球和撒南非洲减贫的主要动力。此外，增长是非洲国家人类发展改善的主要原因。因此，有必要根据一般文献，再次强调非洲地区的经济增长。
撒南非洲在经历了 1980 年代和 1990 年代初的惨淡经济停滞之后，自 1990 年代中后期开始恢复经济增长（图 1）。此外，在过去的十五年里，非洲的国内生产总值（GDP）增长超过了世界平均水平。
图1:1961-2012 年非洲与世界的 GDP 年增长率（%）对比
然而，按人均计算，非洲最近的恢复性增长却并不出色（图 2），这表明有限制人口增长和对人口增长的依赖性的必要。当然，非洲可以依赖收入增长带来的 "自然 "人口过渡，但这一过程可能需要太长时间。此外，除非该地区的生产力继续可持续地提高，否则这一过渡可能会相当遥远，任何经济赶超都可能会被大大推迟。
图2:1961-2012 年非洲与世界人均 GDP 年增长率对比
与世界其他地区一样，非洲的国内生产总值增长在全球金融危机期间大幅下降，2007 至 2009 年间下降了 60%以上。然而，与世界其他地区相比，该地区在危机期间表现出了相当大的韧性--好于独立以来的任何其他经济危机，而且恢复得相当不错。这种韧性在很大程度上归功于治理和机构的改善。
与上述增长记录相一致，人均国内生产总值在 20 世纪 80 年代和 90 年代初停滞不前， 但自 20 世纪 90 年代末以来强劲增长（图 3）。事实上，人均国内生产总值的平均值在过去十五年间大幅增长，从 1996 年按 2005 年购买力平价调整后的 1192 美元增至 2012 年的 1 885 美元，即增长了近 60%。此外，以人类发展指数衡量的人类发展在 2000-2010 年期间比前十年有所上升，从 0.405 升至 0.468，是前十年的三倍半（图4）。
图3:非洲人均国内生产总值，购买力平价（2005 年定值美元），1960-2012 年
图4：非洲Human Development Index, 1980-2010
撒南非洲的贫困率在 1980 年代大幅上升后，自 1990 年代中期以来一直在下降（图 5）。1999 年至 2010 年，极端贫困（贫困线为 1.25 美元）下降了 10 个百分点。将减贫分解为增长和不平等的变化，Fosu于2015年发表于Oxford Development Studies的研究“Growth, Inequality, and Poverty in Sub-Saharan Africa: Recent Progress in”发现，与全球情况一样，收入增长是减贫取得进展的主要驱动力。
因此，需要做出更大的努力，将增长和收入分配的改善转化为撒南非洲的减贫进展。非洲相对较高的不平等程度往往会减缓非洲大陆在消除贫困方面的进展，而低收入水平则构成了更大的障碍。
图5:非洲的贫困状况（1.25 美元），1981-2010 年
Ravallion (2012) 发现，初始贫困是减贫取得进展的主要障碍。因此，针对从事经济活动的下行风险提供保险的社会保护计划可以提高穷人的收入，同时减少不平等现象，从而加快减贫进程。
所谓治理，我指的是市场与国家之间的分工。由于这一概念涉及界定这种分工的 "规则"，它与诺斯（North，1990、1991 年）将制度定义为 "游戏规则 "极为相似。然而，后者涉及社会活动的方方面面；因此，将治理视为制度的一个适当子集似乎是合理的。
不过，在本文中，我将这两个概念视为同义词，仅限于制度的子集，即管理市场与国家之间分工的 "规则"。这些与经济和政治活动相关的规则分别被称为 "经济治理 "和 "政治治理"。
经济治理（Economic governance）
经济自由（EF）可以说是衡量经济治理的最重要标准。经济自由度被定义为一个经济体的市场自由化程度。考虑到弗雷泽指数，以下五大政策领域界定了经济自由度：
- 政府规模：支出、税收和企业（领域 1）。
- 法律结构和产权保障（领域 2）。
- 获得健全货币（领域 3）。
- 与外国人交流的自由（领域 4）。
- 信贷、劳动和商业监管（领域 5）。
弗雷泽指数衡量市场自由化程度，是上述五个方面得分的简单平均值。EF越大，说明 (1) 政府规模越小；(2) 产权保护越强；(3) 获取稳健货币的渠道越开放；(4) 国际汇兑自由度越高；(5) 对各经济部门的监管越少。
图 6 显示了 1975-2010 年期间撒哈拉以南非洲地区与世界经济增长框架的变化情况。图中显示，尽管外向型经济的趋势紧跟世界总体平均水平，但外向型经济已从 1980 年的 4.5 显著增至 2010 年的 6.2（范围：0-10）。
图 6：1975-2010 年撒哈拉以南非洲与世界的经济自由度对比（范围：0-10）
随着时间的推移，外向型经济的增长对非洲的增长是个好兆头，因为它与经济增长有着积极的联系。此外，外向型经济还可为社会提供直接效用。根据弗里德曼（1962 年）的观点，外向型经济是政治自由的先导，而政治自由反过来又为个人提供更多的效用。因此，外向型经济的上升趋势不仅可能与非洲自 1990 年代末以来的增长复苏相一致，而且还可能直接促进了社会福利。
政治治理 （Political governance）
根据上述定义，政治治理通过以下民主指标来衡量：选举竞争力、对政府行政部门的制约和政体。
作为政治治理指标的还有政治不稳定性（PI）指标。自独立以来，政治不稳定一直是非洲政治环境的一个主要特征，无论是以政变还是内战形式出现的精英政治不稳定。
作为政治治理的一项指标，选举竞争力指数（IEC）大幅上升（图 7），从 1980 年的 3.3 升至 2010 年的 5.9（范围：1-7）。然而，与 EF 不同的是，IEC 与世界其他国家的差距实际上已经缩小。
图 7：选举竞争力指数，撒哈拉以南非洲与世界对比，1975-2011 年（范围：1-7）
研究发现，选举竞争力对非洲经济增长的影响是非线性的：在民主化的早期阶段（"中级水平"），其影响是负的，但在 "高级水平"，其影响是正的（Fosu，2008a）。
这一结果同时适用于选举竞争力行政指数（EIEC）和选举竞争力立法指数（LIEC）。
根据选举竞争力指数，Bates 等人（2013 年）提供了与新制度经济学一致的因果证据，即更好的政治体制改善了非洲宏观和微观层面的经济成果。
在宏观层面，作者发现政治改革如同 "格兰杰因果关系 "，影响了了人均国内生产总值的增长。在微观层面，国家政治体制向更大民主的转变有助于提高农业的全要素生产率。
译者注：格兰杰因果关系检验 Granger causality test 是一种假设检验的统计方法，检验一组时间序列 x是否为另一组时间序列 y的原因。它的基础是回归分析当中的自回归模型
此外，"非洲的选民大部分是农村人口，这进一步表明，向多数制体制的转变有助于削弱过去的 "贝茨式 "城市偏向政策，即政府推行有利于（城市）消费者而牺牲（农村）农产品生产者的政策"（Fosu, 2013a, 第 492 页）。
同样，对政府行政部门的制约程度近年来也在稳步上升（图 8）。1990 年冷战结束后，撒南非洲的 XCONST（XCONST是对政府行政部门制约的衡量标准）开始加速增长。到 2000 年，与世界的差距已大幅缩小，尽管差距仍然很大，但随后变化不大。
图 8：1975-2012 年撒哈拉以南非洲与世界的行政制约（范围：1-7）
2012 年的差距与 1975 年首次获得数据时的差距相同。差距最大的是 1989 年，是 1975 年和 2012 年的两倍。因此，我强调，自 20 世纪 80 年代末以来，非洲在行政制约方面取得了显著进步，尽管这种进步只是回到了 20 世纪 70 年代相对较高的水平。
但为什么 XCONST 作为一个制度变量很重要呢？Alence (2004) 指出，非洲的民主治理大大改善了 "发展治理"："经济政策的一致性（自由市场政策）、公共服务的有效性和有限的腐败。他还发现，虽然 "政治竞争受限"（行政约束有限）对发展治理的直接影响很小，但即使政治竞争很小，行政约束也能改善发展治理。
此外，XCONST 可以单独或通过减轻种族的潜在有害影响，提高 "无综合症 "政权的可能性。
同时，无综合症政权的普遍存在是维持增长的必要条件，"实际上是避免短期增长崩溃的充分条件"。从历史上看，增长崩溃使非洲人均 GDP 年增长率下降了约 1.0 个百分点。
考虑到 1960-2000 年间非洲经济体的平均增长率为 0.5%，与世界其他地区的增长差距约为 1.0 个百分点，这一估计并不微不足道。因此，避免增长崩溃可能会产生相当大的影响。
因此，XCONST 在非洲增长和发展中的作用至关重要。它可以促进发展治理，提高无综合症体制的普及率，并成为防止增长崩溃的重要解毒剂。XCONST 对促进增长的作用怎么强调都不为过。
政治治理的另一个指标是衡量民主程度的政体 2，得分-10 表示完全专制，+10 表示完全民主。如图 9 所示，政体 2 分数在 20 世纪 70 年代和 80 年代后半期低于-5，但自 1990 年以来稳步上升，在 2000 年代远高于零。
图 9：1960-2013 年 SSA 平均 Polity 2 分数
McMillan 和 Harttgen（2014 年）发现，自 2000 年以来，政治治理的这一衡量标准通过减少相对低生产率的农业部门的就业比例，帮助促进了非洲的结构变革。这一结果可以直接发生，也可以与价格变化相互作用。
PI--包括军事政变和内战--是衡量治理质量的一个合理标准，可能对非洲的经济和发展成果产生重要影响。此外，在撒哈拉以南非洲地区，涉及军事政变的精英政变往往对增长有害（Fosu, 1992, 2001, 2002a, 2003）。PI 可能会降低增长转化为人类发展的速度（Fosu，2002b，2004 年）。
如图 10 和图 11 所示，在非洲大陆，各种形式的 PI 发生率似乎正在下降。例如，内战发生率从 1991 年的 18 起降至 2008 年的 8 起（图 10）。同样，军事政变的发生率从 20 世纪 90 年代初开始呈下降趋势，尽管在 2008 年出现了高峰（图 11）。因此，根据文献，PI 的这种状况可能有助于改善非洲的经济和发展成果。
图 10：1960-2008 年撒南非洲武装冲突的频率
图 11：1960-2013 年撒南非洲精英政治不稳定的发生率--政变，撒南非洲
上述情况表明，非洲的经济和发展成果似乎已经出现转机。治理方面的进一步改善为这一记录提供了支持。但目前的趋势是否持久？
随着越来越多的非洲国家在多党制框架内变得相对民主，一个重要的挑战出现了：政治成果是否与预期的经济成果相一致？Augustin Fosu （联合国）, Robert Bates（哈佛大学） 和 Anke Hoeffler（牛津大学）三人于2016年发表于Journal of African Economics上的一篇论文中写道：
......虽然政治上更负责任的政府可以改善经济成果，但它们不太可能采取不受民众欢迎的经济上的政策（即使这些政策对政府来说更为理想）。不幸的是，这样的政府也往往会增加非洲政治混乱的风险，这反过来又会抑制经济增长。因此，除非能够成功地尽量减少政治混乱，否则非洲国家最近试图建立更加民主的政府的努力可能不会带来预期的增长和发展成果的改善。
根据基梅尼（Kimenyi，2006 年）的观点，"基于种族的利益集团的存在很可能导致公共产品的次优提供"，再加上这一补充论点，上述 "贝茨式 "命题是一个非常有力的论据。它为重新审视多党民主制在一个种族两极分化的社会中是否可取的问题提供了依据。
事实上，不少学者认为种族问题是非洲国家经济增长表现不佳的罪魁祸首（如 Easterly 和 Levine，1997 年）。因此，治理的作用变得至关重要。Collier (2000) 和 Easterly (2001) 认为，"良好 "治理可能是解决种族冲突的适当机制。因此，关键的挑战在于如何实现这种治理。例如，Easterly（2001）采用了 Knack 和 Keefer（1995）对制度质量的衡量标准，其中包括：政府不拒绝履行合同的自由度；不征用土地的自由度；法治；以及官僚机构的质量。虽然这一衡量标准是全面的，并能有效缓解种族冲突，但要建立一个能适当反映所有这些要素的制度是一项艰巨的任务。
配图3：南非人口中不同种族的比例，图源：BBC
最近的研究发现，XCONST （对政府行政部门制约的衡量标准）可以减轻种族问题的潜在有害影响，这或许是一个很好的起点，因为 XCONST 是一个更好的政策变量，可以用于实施目的。但即便如此，也存在一个问题，即如何找到促进增长的最佳 XCONST 水平，而这一水平实际上可能偏离了将基于种族的不利影响降至最低的水平。
毕竟，达到 XCONST 的上限将是次优的，因为这可能意味着政府行政部门完全无能。但是，即使可以找到 XCONST 的最佳水平，如何在实践中实现它也是不清楚的。
种族问题也不是唯一的挑战。在利益集团地域分布不均的环境中，"免费 "的地方公共产品对地方选民很有吸引力，因此对希望赢得全国选举的政治家也很有吸引力。然而，在政府预算紧张的情况下，这种地方公共产品（地方学校、诊所、道路等）的提供可能会以牺牲全国性公共产品（全国学校、道路、铁路等）为代价，而全国性公共产品可能相对富有成效。
配图 4：中国建造的亚的基建设施，斯亚贝巴-吉布提铁路，图源：非洲战略研究中心
我推测，这种战略能最大限度地提高特定政党在全国范围内赢得总统职位的概率。显然，由于选民对地方有很强的归属感和亲和力，他们往往会相对更看重地方公共产品而非全国性产品。然而，这种以地方为基础的供给往往会导致次优供给：公共产品数量增加但质量下降，从而加剧经济的财政状况。
因此，在我看来，正如 Bates（2006 年，2008 年 a）和 Humphreys 与 Bates（2008 年）在更广泛的背景下所指出的，这种政治经济失衡是发展利益相关者在非洲国家继续向更好的增长和发展迈进时需要应对的关键挑战。
一个重要的风险是，潜在的不利影响，包括在这种不平衡状态下可能出现的经济管理不善和政治混乱（Bates，2008b），可能会导致非洲国家在民主分配的道路上倒退。
通过深化和巩固民主制度来实现更 "高级 "的民主可能有助于解决这一挑战。但这会发生吗？如何发生呢？